高舜礼：建设世界级旅游景区路到底在何方？

到新冠疫情发生前的2019年底，我国出境旅游全年已达1．55亿人次。

建设世界级旅游景区的命题提出以后，业界给予了一定关注和响应。目前由于这个“世界级”尚无共识或标准，到底方向和路径在何方呢？业界有的观点认为，应该在5A级景区标准的基础上，适当添加一点儿国际性、国际范儿的指标，从现有300多家5A级景区中“优中选优”，实质上也就相对于评选6A级景区了；也有观点不赞同这么搞，认为景区A级标准在各地的实施中，有些偏重于硬件建设，开发痕迹和建设力度过大，与各国的世界遗产地、旅游资源地的保护性利用形成明显的差距，若依此标准评定世界级景区未必是很恰当的。本文认为，近期向社会公开征求意见的《国家公园管理暂行办法》有关“游憩体验区域和线路”的规定，与世界各国的实际做法较为接近，为当前探索建设世界级旅游景区提供了新的思路，也可视为一类新型旅游景区的建设方向，若能从中摸索出一些经验和启示，对于我国旅游景区开发建设的转型升级将具有借鉴意义。

一、我国旅游景区发展现状与世界级目标

什么样的旅游景区是世界级的，如何才能建成世界级的旅游景区，至今没有公认答案或评判标准。如何把握旅游景区的世界级，应该朝什么样的方向和目标去努力是需要业界不断思考的问题。按照旅游业界的常规思维，一般应是从旅游发达国家的知名旅游景区寻找线索和参照。至于具体怎么确定标准，哪一条该吸纳、哪一条应忽略，就是“公说公有理，婆说婆有理”了，也就是看由谁来主导、推动和定夺。

就旅游业内人士和旅游者而言，对世界级旅游景区是有轮廓性意象的。从上世纪末开始，我国公民出国旅游人数快速增长，一跃成为全球最大的出境旅游客源国，到新冠疫情发生前的2019年底，我国出境旅游全年已达1．55亿人次， 随着“看西洋景”的人越来越多，对世界级旅游景区自然“心中有杆秤”。就景区建设和管理而言，我国与旅游发达国家之间是互有长短、交替领先的。以我国陕西秦始皇兵马俑、北京八达岭长城、安徽黄山等旅游景区为例，应是具有国际领先水平的。当然，在景区环境、开发配套、运营监管上也还存在一定差距，例如，意大利罗马城市氛围与文物古迹的交相辉映，美国黄石国家公园保护与开发的和谐统一，澳大利亚珀斯鲨鱼湾珊瑚海岸的哈梅林池的海洋叠层岩与旅游科普，不少国家的旅游景区实行减免门票政策等。至于哪些是世界级旅游景区必备的特征，哪些是各国景区个性化的特点，多数人并未作认真思考和专门研究，只是笼统而模糊的感触。

对高层旅游管理部门来讲，必然要研究世界级旅游景区的参照标准和认定程序。按照传统思维定势，大致可以划分为几种选择：其一，寻找一套有较大认知度的世界级标准或模板（范例），在国内加以贯彻实施、验收达标后予以公布。这种做法较为简便易行，但世界旅游组织未必有现成体例，也未必会加以推荐；即使进行了这类推荐，我国旅游主管部门也未必如数采纳。其二，以我为主、博采众长，即以我国现行景区评价标准为基础，再参酌各国标准、兼取所长，做一些必要的技术性修补和提升。我国已有认定旅游景区质量的A级评价体系，所评出的“头部”景区应不亚于一般发达国家，以我国旅游业如今的市场规模、经验探索和综合贡献，该种做法不失为可取。其三，独立自主，自力更生，不用走什么国际程序或形式，就在5A级认定标准基础上，适当添加一点儿“国际性”“国际范儿”指标，如国际知名度、文化内涵、接待入境游量、举办国际会议等，就可以从300家5A级景区中“优选”“精选”出世界级景区。有业内人士直言，实质上就相对于评定6A级旅游景区。

除了考虑采取什么样的评价办法，若要是三五年内创建出“世界级旅游景区”，从现300家5A级景区中选拔应是大趋势或大概率。至于确定怎样的标准为宜，既要看参与者的专业精神，更要看主管领导的拍板定向。以目前我国高A级景区为基础的选拔思路，有相当的基础性和稳妥性，可做到更加出类拔萃、优中选优，但这样挑选出的“世界级旅游景区”，在与国际接轨上恐怕仍有难以弥合的现实差距。主要体现在如下几个方面：

1．景区个性化的消弭。我国现提供给国民游览休闲的景区其背景出身各有不同，如世界遗产、自然保护区、风景名胜区、地质公园、国家公园等，有一部分已经加入A级景区评价体系，虽然游客消费的舒适度明显提升，但背景性的个性色彩普遍被淡化，客观上拉开了与世界同类景区的差距。

2．旅游设施配套的过度。我国各类景区在此方面普遍“优于”世界水平，如景区公路、索道、登山步道、栏杆、桥隧等，体量（或数量）和质量都较“过硬”，以至于有的已影响到遗产地、保护地的资源本身。这些过度性的配套开发，大多具有不可逆性，再行消除或修复几无可能。

3．社会公益性的偏弱。我国旅游景区虽也强调社会公益性，但无论是作为事业还是企业单位，都回避不了“经营性”这个共性，有的景区还把门票收益“上市”了。因此，国内景区普遍实行高于国际的景区收费，惠民性的票价减免也并不常见。景区内的原住民被普遍迁出，虽然也有必要的帮扶措施，但与世界各国有较大不同。由于免票实行得不够普遍，生态、环保、地质、科普、研学等社会教育功能发挥得不够明显。

当然，在中国向世界级旅游景区迈进的征途上，以A级评价标准为支撑的我国旅游景区，在专业提升上大大向前跨出了一步，做出了具有里程碑意义的贡献，但未来如何进一步接轨国际领先目标，既要睁大眼睛紧盯世界景区的主流，更要积极践行国家生态文明战略的发展理念。

二、我国旅游景区的国际差距与创新发展的必要性

按照目前旅游景区的样式发展，要想走入与旅游发达国家并轨之路，尚存在一些客观上的难度。这既因我国景区开发大多离不开经济目的，也与长期以来形成的开发思维、规划模式、评价标准密不可分。这些方面若不能做较大调整或根本性改变，则很难推动我国旅游景区发展与旅游发达国家的并轨。因此，大力创新我国景区发展模式，探索具有国际通行样式的多样化景区，应是业界需要加强思考和研究的方向。

从我国旅游景区建设的现状，贯彻我国生态文明战略的要求，国家公园建设的逐步落地，以及满足国民日益增长的旅游需求等方面看，当前学习借鉴旅游发达国家的做法和经验，探讨我国景区模式的突破和发展路径的创新，具有较为适宜的形势或有利的背景。

一是正视我国景区与旅游发达国家的差别。但凡去到国外旅游的人，稍加留意就能发现中外景区建设有很大不同。以国家公园下属的景区为例，如美国西部的大峡谷国家公园、布莱斯峡谷国家公园，澳大利亚中部的乌鲁鲁－卡塔楚塔国家公园（红石山）、澳西南部珀斯的南邦国家公园（尖峰石阵沙漠），就与我国同类型的景区有诸多不同：这些景区大多不收费或低收费，开发建设很注意与自然环境的和谐相处，尽量不伤及岩石和地貌，旅游配套设施的配置尽量“简化”、“减量”和隐蔽，服务仅限于最基础的停车、饮水、厕所，以及必要的旅游信息和服务提示，有些相对偏僻和缺水的地方甚至不建厕所，但对大小便则有位置选择和注意事项的提示。中外旅游景区的这些不同细节，表面看来是开发力度和建设水平的差异，实质上则是生态文明和发展理念上的深层次差距。

二是积极贯彻生态文明的发展理念。这是我国21世纪最重要的发展原则之一，无论是“绿水青山就是金山银山”，还是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，都要求提升人与自然的和谐程度。以长江经济带的建设发展为例，党中央、国务院明确要求以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。旅游作为环境友好型的优势产业，理所应当积极贯彻生态文明理念，瞄准与国际先进水平的差距，主动提升资源保护与旅游开发的和谐程度，教育引导广大游客争做生态旅游的践行者，而不是听任旅游开发过重和配套设施过度，或偏重强调游客的舒适度，这在旅游发展实践中是可以有所作为的。

三是顺应国家公园建设的体制创新。在生态文明战略的指引下，我国在自然保护地领域实施了一项重大制度创新，那就是国家公园体制。经过2013年提出、2015年启动试点、2021年宣布设立了首批国家公园，将在国家公园设置游憩体验区域和路线，开展适度的旅游和相关体验活动，向社会公众提供优质生态产品的体验。从已获知的有关信息看，游憩体验区相当于“旅游景区”的概念，将落实在国家公园、自然保护区、自然公园3个层级，但与传统旅游景区相比较，它们的内涵将更加丰富，设计目标更加多样，既有传统景区的观光价值，也有游憩性的综合体验，还能适于开展自然生态和科普教育。尤其可贵的是在强调严格做好生态环境和资源保护的前提下，进行上述适度的开发建设，这就为探索与国际接轨的新型景区建设创造了可贵的机遇。

四是加快落实旅游景区的社会公益性。由国家所有的旅游资源而开发建成的景区，理应由全体国民加以共享，核心问题是门票减免，这成为影响居民出游动力的重要因素。这方面，旅游发达国家做得普遍较好，造成中外之间这种差距的原因，有资源监管与权属的历史沿革问题，有开发投资主体多元化的复杂背景，也有深受局部经济利益的驱动和掣肘的因素。近些年，国家发改委牵头对这类景区推动了门票降价，但短期内彻底取消门票或把门票降得很低是有难度的。为了从根本上推进这一问题的解决，较为实际的做法就是面对现实、区别新旧、分类施策，一方面允许已建成景区有一个逐步降价的过度年限，另一方面是依照新的指导原则加快开发实行免票或低价的新景区。前者应该是以各A级景区为主，后者是按照与世界级景区接轨方式开发的，因所配置的旅游设施可以因陋就简，从而能节省大量的旅游开发资金。如此，既有利于加快提升景区的社会公益性，又可进一步丰富我国景区类型，还可在传统A级景区与世界通行做法接轨的景区的对比中，检验哪一种景区发展模式更为有利。

五是满足旅游市场加快发育的新需求。在新冠疫情之前，我国国内年旅游达60多亿人次，人均年出游4．3次，人均出游7．65天，但仍不到同期欧美日韩等发达国家旅游人次的50％。按照世界银行的统计口径，我国居民人均GDP达1．2万美元，已属于世界发达国家水平，这意味着国民旅游消费有很大潜力。进入21世纪，随着轿车进入家庭和高速交通的发展，旅游需求结构也在快速变化，由观光向休闲度假、由团队向自助自驾、由浅表感受向深层体验，一系列变化深刻影响着旅游市场的供给。在此背景下，全域旅游的思路被提出来，乡村旅游加快转型升级，民宿休闲、生态康养、自驾露营、户外运动得到快速发展。观光作为旅游产品体系的重要份额和传统优势，既需要数量的大量增加，更需要类型的丰富多彩，就包括了与国际接轨的创新型旅游景区的出现。如何进行旅游供给量的扩大和挖潜，如何进行旅游供给质量的多样化和品质化提升，是今后旅游发展要研究的重大课题。

三、世界级旅游景区建设的分类探索与导向设计

2022年3月下旬，国家林业和草原局（国家公园管理局）印发《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“办法”），对国家公园的设立、管理、运行等确定了若干方针、原则和政策，也涉及了其中“游憩体验区域和线路”的谋划与导向。从与国际接轨的角度看，国家公园中的游憩区设置和开发，也可以视为一类新型的旅游景区建设，对当前探索建设世界级旅游景区提供了一项新的思路和实践机会，若能从中摸索一些经验和启示，将是非常具有现实意义的。

从该“办法”规定的有关条文，以及旅游发达国家同类型的游憩体验区的建设情况看，这一类型的旅游景区开发将遵循以下导向：

一是更加突出的社会公益性。按照国家公园的总体设计，将“保持重要自然生态系统的原真性和完整性，维护生物多样性和生态安全，促进人与自然和谐共生，实现全民共享、世代传承”（“办法”第一条）；“坚持国家公园全民公益性，为全社会提供优质生态产品，以及科研、教育、文化、游憩体验等公众服务”（第二十九条）。至于国家公园的游憩区是否收费，“办法”未予要求和透露，但肯定不会是高票价。

二是对自然环境的最小干预。国家公园“组织实施的相关建设活动，应当遵循保护优先、最小干预、简约轻量的绿色营建理念”（第十二条），并强调充分利用原有的设施，建设和完善一些必要的基础设施。公园内划定的游憩体验区域和路线，“要严格控制开发利用强度，最大限度减少对生态环境的干扰”（第三十三条）。这便与常规景区开发时的那种“逢岩开路、遇水搭桥”明显不同，对生态环境、自然资源的影响将大幅度降低。

三是适度配置的公共设施。“国家公园范围内的建设项目应当与自然景观和文化特色相协调，其选址、规模、风格、施工等应当符合国家公园总体规划和管控要求，采取必要措施减轻对核心资源和生态功能的不利影响”（第十三条）；将建设的适度参观旅游和相关的必要公共设施，必须以“不破坏生态功能”为前提（第十八条）；所提供的必要游憩体验辅助设施，应“严格控制开发利用强度，最大限度减少对生态环境的干扰”（第三十三条）。上述条文所透露的精神，将严防过度性开发建设，最大程度的与国际接轨。

四是限流性的预约参观。“办法”第三十三条提出，对参观者和旅游者要“探索建立预约制度”。人们前往欧美或非洲国家的各类自然保护区，一般情况下是无需提前预约的，我国国家公园的这一规定，应是严格于很多国家的。当然，在遭受新冠疫情影响三年来，我国绝大多数景区已实行预约参观制度，因此，对国家公园游憩区的预约制也是相宜的，最大好处是避免旅游旺季人满为患，保障游览和体验的水平，维护景区的生态环境质量。

五是加强应急救援和安全保障。国家公园是幅员广阔、生态原始的保护区，首批公布的我国5个国家公园有23万平方公里，相当于广西壮族自治区的面积，与传统景区相比安全的风险性也比较大。要求“国家公园管理机构应当制定访客安全保障制度，配合所在地地方人民政府开展突发事件应对工作，为访客提供必要的救助服务，建设无障碍服务设施”（第三十三条）。从一些国家的安全防范和应对措施看，重点是加强路线和方向指引、灾害性因素的提示、求助呼叫系统的设置、紧急救援能力的建设等。

此外，应加强提升旅游者环卫意识，强调自我保洁行为。在传统旅游景区，垃圾的捡拾和清运已是不小工作量，每到旅游旺季更是负担倍增。更为骇人听闻的是，我国珠峰大本营和登山沿途垃圾散布，成为登山爱好者、旅游者留下的显著“污点”。因此，要把景区保洁建设列为缩小与世界差距的一个目标，加强对游客的教育、引导和监督，倡导游客带回自己产生的垃圾，同时，适当减少景区垃圾箱的设置，增加监控探头的设置，做好游客进入景区携带物品的登记，对随意丢弃垃圾者予以处罚。

总之，建设世界级旅游景区这个命题，既有对“与国际接轨”、“中国特色”之类的顶层设计，也有专业性的若干技术要求。把这道命题能够解好的关键，在于理解好“世界级景区”的共性特征，加紧弥补这些共性特征的短板。当然，不同的认识和思路，将决定不同的实质和结局，期望建设世界级旅游景区的决策，最终能够脚踏实地、实至名归。

本文作者：高舜礼 系旅游资深专家、中国旅游报社前社长／总编辑