疫情之下，80万导游何去何从？期待开启新一轮导游体制改革

疫情之下以及之后，推动导游体制新一轮改革迫在眉睫。

文章转载自易水文旅 作者系原国家旅游局监管司司长彭志凯

当前，我国有近80万导游人员，如果再加上数十万名讲解员，导游讲解队伍初步估计已经形成了一支百万从业大军。毫无疑问，导游服务是旅游服务的一个重要组成部分。

疫情之下，伴随着旅游业的跌宕起伏，身于其间的导游群体也在闪转腾挪、四处奔突，给自己、给家庭、也给行业找出路。

这些导游，他们有些仍坚守岗位，有些时刻待命等待行业召唤，有些“转型”线上成为云导游，还有些“转行”做房产中介、开滴滴、送外卖、卖保险……只要有些同理心的，都能感受到这个群体实在不容易。

近日，16名导游获评全国“特级导游”，张洋、黄志康、史剑锋、潘伊玫、吴巧凌、孙树伟、韩兆君、刘国杨、谷音、孙国英、曾文杰、刘艳红、敖燕军、赵旭望、张照、部晓磊等一批长期在导游岗位上认真钻研业务、贴心服务游客的，脱颖而出，成为新时代的新标杆。

时隔20年再次重启“特级导游”评定，真切体现了国家对于导游群体的关心，以及正在谋划如何更好推动导游成长。

疫情之下以及之后，推动导游体制新一轮改革，也迫在眉睫。

一、导游执业历史沿革

随着我国旅游业的迅猛发展，导游曾被认为是中国入世后最紧缺的人才之一，国家对导游人才的需求也正逐年增长。回顾导游执业发展的历程，大体可以分为四个阶段。

第一阶段：聚焦外事接待（新中国成立——改革开放前）

这一时期，因外事接待工作的需要，这些导游从全国外语大学毕业生中招收，然后分配到中国国际旅行社总社、中国旅行社总社、中国青年旅行社工作，身份是国家干部，工作内容是从事外事接待工作，也称之为翻译导游，甚至对外代表着国家形象。

多年以后，他们中的很多人走上了多个工作岗位，作出了自己的成绩。比如：祝善忠、杨文珍、刘家骧、刘日青、道书明、张小可、杨胜明、韩和平、周彦军、何琳、吴浩、姚越灿、殷国梅、刘佳民、刘武雄、鲁施红、随宏、李启宾、陈延、喇卫国、张玲珑、徐鲁阳、张昆生、姚德才、张国成等。

至今还记得做过翻译导游的老大姐杨文珍跟我说过：1964年高中毕业，就在高考前两个月，校长找她说国家面临外交大发展，需要培养一批外交和外语人才，国家保送她出国留学，学习法语。她非常意外，经过学习和组织谈话，了解到当时国家急需外语人才。就这样，不到18岁的杨文珍响应国家号召，将自己的兴趣从数理化转向了语言专业，成为建国后第一批选派出国留学的400名留学生之一。

第二阶段：导游主体形成（1978年——20 世纪90 年代初）

这一时期，导游队伍以旅行社的全职导游为主体，各方面素质都比较高，导游职业基本还是一个令人羡慕和尊敬的职业。

1987年11月，经国务院批准，国家旅游局发布了《导游人员管理暂行规定》，这是我国第一部导游人员的管理法规。《暂行规定》明确，导游人员分为全程陪同、地方陪同和定点陪同。根据旅行者的不同要求，导游人员分别使用外国语、汉语普通话或者方言、少数民族语言进行导游。

第三阶段：市场准入机制形成（20世纪90年代初——90年代末)

这一时期，国内旅游迅猛发展，一度出现了导游短缺现象，尤其是旅游旺季一导难求。

在1989 年我国建立全国导游资格考试制度基础上，1994年，原国家旅游局发布了《关于对全国导游员实行等级评定的意见》和《导游员职业等级标准》。从1995年起，导游人员等级考核制度得以正式建立，将导游划分为初级、中级、高级、特级四个等级。

1999年5月，国务院令第263号颁布了《导游人员管理条例》，详细规定了导游人员从业期间的法律规定，对导游兼具了两种作用——“保护”和“约束”。

值得注意的是，此前《导游人员管理暂行规定》对“导游人员”的定义是——“本规定所称导游人员，是指为旅行者（包括旅行团）组织安排旅行和游览事项，提供向导、讲解和旅途服务的人员”。

而《导游人员管理条例》对“导游人员”的定义已经调整为——“导游人员是指依照本条例的规定取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员”。

别小看这个定义的调整，直接体现了不同阶段对于“导游”群体不同的理解和管理思路的变化。

第四阶段：进入市场化深水区（21世纪初——)

2001年12月，原国家旅游局令第15号发布《导游人员管理实施办法》。这是当时国家旅游局为适应我国入世、开展旅游市场整顿而采取的重要措施。

一个不容回避的事实上就是，这一时期，随着旅游市场竞争日趋激烈，旅行社为节约成本不再“养”导游，众多导游一夜之间由体制内变成体制外。各地导游服务中心成立，负责导游证年审和导游培训，但导游人员的“三险一金”或“五险一金”需要个人承担，甚至一些导游带团的购物回扣成为其主要收入。

于是，一些导游强迫购物等问题屡屡发生。曾经风光无限的导游，甚至在一些人眼里成为“导购”。宰客、甩团、强制购物……一些负面评价成为“导游之痛”。

导游数量在这一阶段获得快速增长，在取得一些成绩的同时，也集中暴露出了不少尖锐的问题。市场化是为了让产业更有活力，也让从业群体获得更多的收入和权益保障，如果在某些环节出现了“劣币逐驱良币”的现象，就需要对症下药、积极治疗。

二、疫情倒逼早日启动导游体制新一轮改革

2020年新冠疫情以来，旅行社出入境旅游业务停摆，国内游由于疫情也不算畅通，不少导游人员的生存状况堪忧。导游是旅游业的生力军，是落实旅游业高质量发展不可缺少的一支主力军。在旅游进入大众时代，疫情正在改变人们传统的出行方式，催生旅游新业态，同时也在呼唤导游体制新一轮改革早日到来。

2021年6月，文化和旅游部发布了《加强导游队伍建设和管理工作行动方案（2021—2023年）》（以下简称《方案》），《方案》强调，要推进导游执业改革，完善导游资格准入制度。

值得关注的是，《方案》提出了一些不错的改革思路。比如，推进导游执业改革，修订《导游人员管理条例》及相关法律法规；完善导游资格准入制度，适应旅游市场小团化、定制化消费需求，向游客提供“导游+网约车”服务；推动建立导游服务预约平台；推动劳动报酬指导性标准与服务质量评价相衔接；健全导游行业组织，为便利导游执业、保障导游合法权益发挥更加积极作用，等等。

其实，早在 2016年8月，全国导游体制改革试点工作会就在黑龙江省哈尔滨举行。会议指出，要深化导游管理体制改革，从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。为此，将开展改革试点放开导游自由执业，取消“导游必须经旅行社委派”的规定，取消导游年审制度，导游资格证终身有效，且导游证全国通用。随着会上全国导游公共服务监管平台的启动，我国导游体制改革试点拉开了序幕。导游体制究竟要怎么改，牵动了各方的心。

原国家旅游局还发布了《关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》，《意见》指出，取消导游资格证三年有效的规定，明确导游资格证终身有效，规范导游证使用年限，建设全国导游公共服务平台，启用电子导游证书取代原有IC卡导游证；选择区域试点，开展导游自由执业改革，使导游职业渠道由单一旅行社委派转型为旅行社、互联网平台以及其他旅行服务机构等多元选择。对此，各级旅游主管部门、导游、旅游企业围绕怎么改展开了各自的尝试。

原国家旅游局在江苏、浙江、上海、广东启动线上导游自由执业试点，在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都等地启动线上线下导游自由执业试点。作为此次导游体制改革试点城市之一，上海为拓宽导游执业渠道，推荐了2家试点企业，搭建线上平台，开发预约系统，动员符合条件的导游参与到自由执业试点中来；同时，结合上海地区特点，引导制定合理的导游服务费标准和收取机制，并广泛宣传。

三，如何“改”，怎样“革”？

总体来看，旅游产业是高度市场化的，而导游管理体制也在随之进行匹配调整，但是其在发展过程中出现的某些问题，还是明显体现着计划经济时代的特点。

疫情之下以及之后，导游体制改革如何科学合理推进，是一个必须直面的问题。笔者谈谈自己的个人看法，就教于方家。

第一，要顺应我国正在进入大众旅游时代的需求，建立法治化、市场化的导游管理体制，构建便利化、多元化、规范化的导游执业体系。要推动构建“进出、监管、保障、奖惩”四位一体的管理体系；破除一切阻碍导游参与分享改革发展成果的障碍，推动导游执业更加便利、多元和规范，建设一支诚实守信、乐于奉献、积极向上、奋发有为的导游队伍，营造游客、导游、市场共赢局面，使导游成为旅游市场秩序的坚定维护者，成为旅游业创新、创业的动力。

第二，放开导游自由执业，导游执业渠道由单一旅行社委派，转变为旅行社、互联网平台以及其他旅行服务机构等多元选择。游客可根据网络评价和个性化需求自主选择导游，并通过第三方支付平台付费。导游自由执业，包括线上和线下两种方式。线上导游自由执业是指导游向通过网络平台预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式。线下导游自由执业是指导游向通过旅游集散中心、旅游咨询中心、A级景区游客服务中心等机构预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式。

第三，积极实现维护旅游者和导游的合法权益“双向保障”。自由执业并不意味着撒手不管，一方面借助互联网技术搭建导游统一预约平台，让导游和游客在透明机制下进行双向选择，有利于双方信息对称，从而促使市场定价趋于更加科学合理。另一方面，放开导游自由执业，可以直接提高导游收入。导游对于各项收费都可以明码标价，用服务和内容建立口碑和带给游客的优质服务体验。特别是下一阶段，要加大导游群体合法权益的有效保障，让更多导游对于职业有归属感、尊严感、自豪感、成就感，最终让其成为人民群众游得放心、舒心、开心的重要环节。